人口大国的农业增长

中国社会科学院农村发展研究所所长陈吉元研究员主持的1995年重大项目之最终成果是专著《人口大国的农业增长》。这项成果就如何构造有利于农业发展的政府投入稳定增长机制提出了对策建议。

这项成果认为，长期推行重工轻农、重城轻乡的发展战略，国民收入分配向工业和城市倾斜，是造成政府农业投入不足的根本原因。因此，要从根本上解决政府对农业投入不足问题，必须彻底改变重工轻农、重城轻乡的发展战略，合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局。我国经济经过几十年的发展，在工业已经发展壮大的情况下，不应继续强制性地从农业部门抽取资本用于工业化的资金积累，应该由以农业支持工业转入以工业反哺农业这样一个新阶段，应该构造有利于农业发展的政府投入稳定增长机制。

一、合理界定中央与地方政府在农业投入上的事权和财权关系，规范各级政府投入行为。合理界定各级政府在发展农业上的财政支出范围，并以法律形式加以规范，从而尽快建立与分级财政体制相适应的“划分事权、分级管理、专项补助”型的农业财政新管理体制。具体来讲，中央政府农业投入的职责范围主要包括：全局性的国土整治工程和生态环境保护工程建设；全局性的农田水利工程、交通运输、农业科研、教育推广体系建设；大型骨干农产品商品基地建设；全国性农产品储备调节建设；对欠发达地区的扶持等。地方政府农业投入的职责范围则包括：区域性农田水利工程建设；区域性农业开发、农产品商品基地建设；区域性农业教育、科研和推广体系建设等。此外，还需要进一步界定地方各级政府在农业投入上的职责范围。

二、改革农业财政投入的运作方式，提高财政资金的使用效率。我国70年代末以来在一定范围内实行的财政支农资金的有偿使用制度和我国近年来实行的资金配套制度、农业发展基金制度等，在实践中已产生了较好的效果。但是发展农业仅靠财政资金是不够的，更多地要依靠金融资本、个人资本和其他社会资本的投入。依靠较少的财政资金，调动更多的金融资本、个人资本和其他社会资本投入农业，可以形成农业投资的合力。在这方面，日本的“制度金融”是非常成功的。“制度贷款”属于长期低息贷款，其利率比市场利率低三分之一到三分之二。日本政府通过“制度金融”，有效地调动了银行资本、农协资金以及农民私人资本投入农业的积极性。政府的财政资金通过这种方式，还起到了调控投资方向、贯彻产业政策的作用。在我国，农业投资比较效益低，投资风险大，单靠行政手段调动商业性银行资金投入农业是很难奏效的，应借鉴日本成功的经验，通过财政贴息、担保等经济手段，有效地引导金融资本投入农业，这将是多渠道解决我国农业发展资金不足问题的一条重要出路。

三、合理确定财政支农资金的投向。依据财政资金的特性，财政支农资金主要应投在以下几个方面。一是支持农业基础设施建设。为了实现20世纪末农业增长的目标，并为21世纪农业的持续稳定发展创造条件，政府必须提高农业基础设施投资在投资总额中的比重。中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，增加农业基础设施建设中的劳动投入。二是支持农业科研和推广体系建设。三是支持建立粮食等关系国计民生的农产品的支持价格制度和专项储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节，平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。四是支持建立农业风险保障，可以考虑采取财政拨付保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。